صرف‌نظر از موارد استثنایی، شهرداری در جایی تشکیل می‌شود که شهری ایجاد گردد. طرح‌های عمومی نیز در محدوده شهر ایجاد می‌شود. بنابراین ضرورت دارد با مفهوم و معنای شهر و سپس محدوده شهر یعنی محدوده‌ای که شهرداری در آن به اجرای وظیفه می‌پردازد آشنا شویم:
بند اول: شهر

برای شناخت شهر، ابتدا از دیدگاه جامعه شناسی و سپس از دیدگاه حقوقی، موضوع را بررسی می‌کنیم.
الف) از دیدگاه جامعه شناسی بررسی متون به جا مانده، چه در مقیاس کشوری و چه در مقیاس جهانی، و نیز مطالعات میدانی در زمینه چگونگی شکل‌گیری کانون‌های زیستی در معنای عام کلمه و شهر در معنای خاص کلمه، چند عامل را روشن می‌سازد. این عوامل را می‌توان در چند گروه مطرح کرد:[۱]
۱- عامل جهان بینی: این عامل دین، مذهب، مسلک و فرق متفاوت اجتماعی و مذهبی و … را شامل می‌شده و تأثیر و تأثر آنها را در شکل بخشیدن به این کانون زیستی نشان می‌دهد.

۲- عامل اقتصادی و محیطی : عامل اقتصادی، عمدتاً بر چگونگی تولید و توزیع ثروت، نحوۀ تولید، توزیع و مصرف محصولات و رابطه آن با ساخت کالبدی نظردارد. عامل محیط یا اقلیم نیز، آب و هوا، همواری و ناهمواری و به طور کلی، عناصر محیط زیست طبیعی را نشان می‌دهد. محیط زیست، در شکل‌گیری کانون‌های زیستی و شهر نقش اساسی داشته است.

ب – از دیدگاه حقوقی برای بررسی حقوقی مفهوم شهر، باید ضابطه تشخیص و مرجع تشخیص را بررسی کرد:

ضابطه تشخیص: از دیدگاه حقوقی، برای شناخت شهر، به ضوابط و معیارهای قانونی و مصوبات مراجع ذیصلاح توجه می‌شود. در مادۀ ۴ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری در تعریف شهر آمده: «شهر محلی است با حدود قانونی که در محدوده جغرافیایی بخش واقع شده و از نظر بافت ساختمانی، اشتغال و سایر عوامل، دارای سیمایی با ویژگی‌های خاص خود بوده، به طوری که اکثریت ساکنان دایمی آن در مشاغل کسب، تجارت، صنعت، کشاورزی، خدمات و فعالیت‌های اداری، اشتغال داشته و در زمینه خدمات شهری از خودکفایی نسبی برخوردار و کانون مبادلات اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی حوزۀ جذب و نفوذ پیرامون خود بوده و حداقل دارای ده هزار نفر جمعیت باشد». بنابراین با توجه به مادۀ فوق در شناخت شهر از لحاظ حقوقی و قانونی باید به چند نکته توجه نمود:
اولاً، این که، هر چند قانونگذار به شرح مادۀ فوق، عوامل اقلیمی و اقتصادی را نیز در شناخت منطقه‌ای به نام شهر مؤثر دانسته است، با این حال طبق مادۀ ۱۳ ق.ت.ض.ت.ک ایجاد شهر از اختیارات هیأت وزیران است؛ لذا تشخیص یا عدم تشخیص منطقه‌ای به نام «شهر» با یک مقام و مرجع ذیصلاح قانونی است و در صورتی که مرجع قانونی، با وصف وجود شرایط اقلیمی و اقتصادی، موجودیت شهری را اعلام نکند، منطقه مورد نظر شهر نامیده نخواهد شد.
ثانیاً این که شهر با توجه به مادۀ مزبور و دیگر مواد همین قانون، منطقه‌ای است که متفاوت از دهستان، ولی زیر مجموعۀ مناطقی به نام بخش و شهرستان قرار می‌گیرد . بدین ترتیب نباید این مفاهیم را به ویژه، دو مفهوم «شهر» و «شهرستان» را از لحاظ قانونی با یکدیگر مخلوط نماییم. ناگفته نماند که ملاک تشکیل یا عدم تشکیل شهرداری در یک منطقه، همین ملاک و دیدگاه حقوقی است.
مرجع تشخیص: طبق مادۀ ۱۳ق.ت.ض.ت.ک، مرجع تشخیص این که، آیا منطقه‌ای شرایط و ضوابط قانونی لازم را برای این که آن منطقه، به عنوان شهر شناخته شود دارا می‌باشد یا خیر، هیأت وزیران است. لذا تا زمانی که این مرجع،

منطقه‌ای را به نام شهر نشناسد از لحاظ قانونی، آن منطقه شهر نخواهد بود.
بند دوم: حدود شهر – شناخت حدود شهر، از این حیث دارای اهمیت است که منطقاً، طرح‌های عمومی شهر باید در حدود و قلمرو شهر اجراء شوند. به تعبیر دیگر، شهرداری در خارج از شهر، وظیفه و اختیاری در جهت اجرای طرح ندارد و طبیعتاً حق استفاده از مقررات مربوط به اجرای طرح‌های عمومی یا استناد به آنها در خارج از شهر را ندارد. متأسفانه یکی از ابهامات قانونی در ایران، همین موضوع حدود شهر و محدوده‌ای است که شهرداری می‌تواند یا باید در آن محدوده به ایفای نقش، به ویژه اجرای طرح‌های عمومی بپردازد. به همین دلیل، اصطلاحات مختلف را که به نوعی درصدد بیان محدودۀ شهر هستند بیان می‌نماییم. بدیهی است با مشخص شدن محدودۀ شهر، محدوده اجرای طرح‌های عمومی نیز معلوم خواهد شد. به همین منظور از محدوده شهر و حریم شهر سخن گفته می‌شود.

محدوده شهر و حریم باتوجه به حاکمیت قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوۀ تعیین آن  آنچه در حال حاضر مبنا و ملاک تعیین محدودۀ شهر است، همین قانون بوده و لذا شایسته است تعابیر مزبور را از منظر این قانون بررسی نماییم.[۲]

محدوده شهر: در مادۀ ۱ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر… آمده است: «محدوده شهر عبارت است از حد کالبدی موجود شهر و توسعه آتی در دورۀ طرح جامع و تا تهیه طرح مذکور در طرح هادی شهر که ضوابط و مقررات شهرسازی در آن لازم‌الاجراء می‌باشد. شهرداری‌ها علاوه بر اجرای طرح‌های عمرانی از جمله احداث و توسعه معابر و تأمین خدمات شهری و تأسیسات زیر بنایی در چارچوب وظایف قانونی خود، کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات و سایر اقدامات مربوط به توسعه و عمران در داخل محدود شهر را نیز بر عهده دارند» و در مادۀ ۱۰ قانون مورد بحث نیز آمده که هیچ یک از شهرها، محدوده و حریم دیگری به جز محدوده و حریم موضوع مواد این قانون نخواهد داشت و کلیه عناوین مشابه ملغی شده محسوب است. از توجه به مواد قانونی فوق‌الذکر می‌توان نتیجه گرفت که اولاً: با تصویب قانون تعاریف محدوده و حریم شهر…، اصطلاحات دیگری چون محدوده قانونی و خدماتی حداقل در خصوص تعیین محدوده‌ای که شهرداری‌ها در آن محدوده به ایفای نقش می‌پردازند کاربردی نخواهد داشت.
ثانیاً، مقنن محدوده تعیین شده در طرح‌های جامع یا هادی را حسب مورد، ملاک و مبنای تعیین محدودۀ شهر قرار داده است، یعنی هر چند شناخته شدن محلی به عنوان شهر، هنوز با روش مقرر در ق. ت. ض. ت. ک صورت می‌گیرد ولی محدوده آن توسط مراجع ذیصلاح جهت تصویب طرح‌های جامع یا هادی تعیین خواهد شد. ثالثاً، این که بالاخره بعد از مدتها نزاع در خصوص معانی اصطلاحات مختلف و متنوع موجود در قوانین مختلف، مقنن محدودۀ تعیین شده در طرح‌های جامع یا به قولی محدودۀ تعیین شده در طرح‌های شهرسازی را بر دیگر محدوده‌ها ترجیح داده و آن را به عنوان مبنای تمامی تصمیم‌گیری‌ها در خصوص یک شهر قرار داده است. با این حال هنوز هم ابهام باقی است که پرداختن به آنها از حوصلۀ این بحث خارج است.

رابعاً، این که در مورد بحث ما یعنی حدود و محدوده‌ای که شهرداری‌ها، باید به فعالیت‌های عمرانی بپردازند و به تعبیری محدوده‌ای که شهرداری‌ها خواهند توانست از قوانین مربوطه جهت تملک املاک اشخاص استفاده کنند، این محدوده همان خواهد بود که در طرح‌های جامع یا هادی بر حسب مورد تعیین شده و لاغیر.

جزییات بیشتر  :

پایان نامه حقوق گرایش خصوصی: بررسی نقش و تأثیر کاربری املاک به عنوان عامل تحدید مالکیت در حقوق ایران

 
حریم:
صرف نظر از معنای لغوی این کلمه و قطع نظر از معنای اصطلاحی آن در نظام حقوقی به صورت عام در این جا، در صدد بررسی معنای این اصطلاح در متون مربوط به موضوع بحث هستیم و در پی آنیم که ببینیم آیا این لفظ، ملاکی برای تعیین محدوده‌ای که شهرداری باید در آن به ایفای وظیفه و از جمله اجرای طرح‌های عمومی بپردازد می‌باشد یا خیر؟ از این لفظ، از جمله در مادۀ ۹۹ ق.ش مصوب ۱۳۳۴ استفاده شده است. منظور از حریم در این قانون با توجه به مادۀ ۲ که از حدود «حوزه شهرداری»  سخن به میان آورده، محدوده‌ای است بزرگ‌تر و وسیع‌تر از حوزه شهری موضوع مادۀ ۲، که برای حفاظت و حراست از حوزه شهری تعیین شده و مانند کمربندی برای آن عمل می‌کند. در این محدوده یعنی حریم، ضوابط مربوط به قطعه‌بندی، تفکیک اراضی، ایجاد ساختمان و غیره متفاوت از ضوابط مقرر در حوزه شهری است. در بعضی از متون نیز به جای کلمه حریم، از عبارت «حریم استحفاظی» استفاده شده است  که منظور از این عبارت، همانا حریم مذکور در مادۀ ۹۹ ق.ش است. مؤید این ادعا، این که طبق بند ۲ مادۀ ۱ آیین‌نامه مربوط به استفاده از اراضی، احداث بنا و تأسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها  گفته شده که: «در شهرهایی که طرح جامع یا هادی برای آنها تهیه و به تصویب مراجع ذیربط رسیده و در طرح‌های مذکور، محدودۀ استحفاظی یا نفوذی مشخص گردیده است، حریم شهر، همان محدودۀ استحفاظی یا نفوذی است و در مورد شهرهایی که فاقد طرح جامع یا هادی بوده و یا محدودۀ استحفاظی یا نفوذی در طرح‌های مذکور تعیین نشده باشد، حریم شهر براساس مادۀ ۹۹ الحاقی به قانون شهرداری تعیین می‌گردد». در قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوۀ تعیین آن و در مادۀ ۲ آن آمده است: «حریم شهر عبارت است از قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدوده شهر که نظارت و کنترل شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوطه تجاوز ننماید. به منظور حفظ اراضی لازم و مناسب برای توسعه موزون شهرها با رعایت اولویت حفظ اراضی کشاورزی، باغات و جنگل‌ها، هرگونه استفاده برای احداث ساختمان و تأسیسات در داخل حریم شهر، تنها در چارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرح‌های جامع و هادی امکان‌پذیر خواهد بود. نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات که به موجب طرح‌ها و ضوابط مصوب در داخل حریم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حریم به استثنای شهرک‌های صنعتی (که در هر حال از محدوده قانون و حریم شهرها و قانون شهرداری‌ها مستثنی می‌باشند) به عهدۀ شهرداری مربوط می‌باشد». بنابراین با توجه به مراتب فوق باید گفت در حال حاضر، شهرداری‌ها علاوه بر این که مکلف به اجرای طرح در محدودۀ شهر می‌باشند، مکلف به اجرای طرح‌های عمرانی در حریم شهر نیز هستند. بنابراین با توجه به مراتب فوق باید گفت، در حال حاضر، منظور از حریم شهر، همان است که در قانون تعاریف محدوده و حریم شهر… آمده است و تعاریف دیگر از حریم شهر فاقد اعتبار قانونی است و حریم مزبور در طرح جامع یا هادی بر حسب مورد تعیین می‌شود. ناگفته نماند که با این توصیف، شهرداری‌ها علاوه بر این که مکلف به اجرای طرح در محدودۀ شهر می‌باشند، مکلف به اجرای طرح‌های عمومی و عمرانی در حریم شهر نیز هستند. تبصره ۵ مادۀ ۳ قانون مورد بحث در این راستا آورده: «در هر محدوده یا حریمی که شهرداری عوارض ساختمانی و غیره را دریافت می کند موظف به ارائه کلیه خدمات شهری است».[۳]
 

گفتار پنجم: نارکارآمدی های طرح تفصیلی

با توجه به مطالعات و بررسی های انجام شده، دلایل اصل ناکارآمدی طرح تفصیلی به شرح زیر است:

ساختار ثابت و غیر منعطف و عدم پاسخگویی این طرح به طبیعت زنده و پویای شهر و تأکید بر زمان بندی بلند مدت بین ۲۰ تا ۳۰ سال، این طرح با رنگ های گوناگون اکنون دفاتر شهرسازی را تزیین می کند. در حالی که شهرها برخلاف هدف ها و پیشنهادهای طرح های گسترش پیدا می کنند. فاصله وحشتناکی بین برنامه و عمل وجود دارد و همین مهمترین و بزرگترین دلیل مرگ طرح های قدیمی است. برای حل مسائل شهر باید با آن زندگی و حرکت کرد و نیازهای دایم در تغییرش را شناخت و در هر مقطع از زمان، متناسب با وضعیت، راه حل های مناسب را انتخاب و اعمال کرد.[۴]
فرآورده(محصول) درمقابل فرآیند؛ در رویکرد سنتی هدف برنامه ریزی بیشتر بر تهیه یک نقشۀ ایستا با تأکید بر طرح به عنوان فرآورد استوار است تا تنظیم یک حرکت پویا به عنوان برنامه ریزی، طرح های جامع چهار موضوع شامل نظام کلی، پیش بینی و تشخیص قاطع،تصمیم گیری در خصوص تمام جزئیات و نبود مشارکت مردمی را درخود دارد، بنابراین فضا را برای اظهار نظر و تصمیمات جدید بسته است.[۵]
کاهش یافتن برنامه ریزی جامع شهر در حد یک برنامه کالبدی؛ در عمل مبانی نظری این طرح بر پایۀ الگوی گدسی (شناخت،تحلیل،طرح) استوار بوده و تکیه بر اهداف فیزیکی و کالبدی محتوای اصلی اندیشۀ این طرح را در برمی گیرد.[۶]
ویژگی غیر راهبردی؛ در این طرح هیچ راهبردی برای مسائل مهم و اساسی نظیر حمل و نقل و ترافیک، مسائل زیست محیطی آب و فاضلاب و پسمانده ها، جرم و جنایت، اشتغال و فقر و محرومیت اجتماعی ارائه نشده است.[۷]
فقدان نقش مشارکت مردمی در تهیه و اجرای طح؛ در طرح های جامع سنتی به اولویت ها و نیازهای مردم به ویژه گروه های کم درآمد توجهی نمی شود و نقش شهروندان در تصمیمات بسیار اندک است. آنچه در زمینه تجربیات ایرانی شهرسازی مشارکتی وجود دارد، در بهترین حالات، تجاربی از طرح های مشارکتی محدود است و تمام پروژه هایی که توسط شهرداری ها اجرا شده است، در زمرۀ طرح های مشارکتی شعاری قرار دارد.[۸]
عدم تناسب مقیاس طرح های تفصیلی جهت تجزیه و تحلیل مسائل نهفته در بافت های شهری به ویژه بافت های فرسوده و ارائه راهکار مناسب، طرح های تفصیلی فی نفسه امکان ارائه طرح های عملیاتی و اجرایی نوسازی در بافت های فرسوده را ندارند. زیرا خود به عنوان یک برنامه اجرایی خروج طرح های جامع تلقی می شوند که در حد کاربری زمین و شبکه معابر و ارتفاعات پیشنهادی داده می شوند. تهیه طرح های ویژه نوسازی که با شناخت واقیت های موجود در بافت و تحلیل آن، راهکار و سازمان اجرایی مناسب ارائه می دهند، ضروری است.
دیدگاه سنتی و یک بعدی مدیران شهری؛ نوسازی شهریو ایجاد هرگونه تحول ساختاری در فرآیندهای شهرسازی، نیاز به اعتقاد و باور مدیران شهری به توسعه اقتصادی و اجتماعی در کنار توسعه کالبدی دارد و این خود مستلزم نوسازی حوزۀ نظام مدیریت شهری است. مدیریت ها با نگاه یک بعدی به شهر، خودمحور، بدون داشتن اطلاعات و تجربه کافی و لازم برای پرداختن به امور توسعۀ شهری، سیاست زده، کوته مدت، تحت تأثیر قدرت های مالی- سرمایه ای از یک سو قدرت های سیاسی و ذی نفوذ، از سوی دیگر، نمی تواند موجب و موجد تغییر در رویکردها و فرآیندهای جاری و سنتی شهرسازی باشد.[۹] ساختارهای موجود مدیریتی(شهرداری ها و سازمان مسکن و شهر سازی) ساختار تثبیت کننده وضع موجود و در پاسخ به اجرائیات روزمره، موردی و مقطعی شهر است، به همین جهت از وضع موجود نمی توان انتظار اقدامات توسعه ای همچون نوسازی بافت های فرسوده را داشت.
فقدان مدیریت واحد شهری به ویژه در بافت های فرسوده(سازمان اجرایی)؛ به رغم آنکه شهر را باید به عنوان یک کل واحد دید. متأسفانه توسعۀ شهری در ایران شاهد نگرش تجزیه ای و جزیره ای است. سازمان ها و نهادها هریک به دنبال اجرای برنامه های خود بوده و در فقدان مدیریت یکپارچۀ شهر، امکان اصلاح و بازبینی طرح ها و برنامه ها متناسب با اقتضائات زمانی ومکانی وجود ندارد.[۱۰] حاصل چنین وضعی، هدر رفتن منابع نابسامان شده وضع موجود، عدم توسعه متوازن و متناسب شهر، بروز بی عدالتی، توسعۀ بافت های فرسوده جدید، پایمال شدن منافع عمومی شهرواندان در جهت منافع بخشی اندک از جامعه بوده است. بدین ترتیب ضرورت مدیریت یکپارچۀ شهری و یا نهاد میان بخشی به عنوان نقطۀ تعامل و همگرایی سازمان های دخیل در امر توسعۀ شهری کاملاً ضروری است.
روند بسیار طولانی و غیر اصولی اخذ مصوبات مورد نیاز طرح های تفصیلی، انجام مطالعات و تهیه طرح بازنگری در طرح تفصیلی شهرها در این خصوص و اقدامات مربوطه صورت نمی گیرد. و چه بسا شواهدی وجود دارد که طرحی در یک جلسۀ نهایی کمیته فنی اساساً تغییر ماهیت داده و حتی اهدافی بنیادین آن تغییر کرده است.[۱۱]
ضرورت تجمیع در بافت های فرسوده؛ انجام تجمیع در بافت های فرسوده برای نوسازی، با توجه به ریزدانگی پلاک های واقع درآن، اجتناب ناپذیر است و طرح های تفصیلی در این زمینه نیز فاقد راهکار مناسب بوده و کاملاً به صورت منفعل عمل می کنند.
تعریض پیشنهادی طرح های تفصیلی؛ شبکه معابر پیشنهادی طرح های تفصیلی که مبتنی بر تعریض است در بافت های فرسوده به دلیل ریزدانگی پلاک های مسکونی واقع در آن، عملاً امکان پذیر نیست. طرح های توسعه از ابتدا تا به امروز عنصر جدید شهری(اتومبیل) را بر بافت قدیم تحمیل کرده و جراحی های شدید کالبدی و تعریض معابر در راستای تسهیل حرکت سواره به درون بافت تاریخی بوده و ضوابط ویژه ای جهت ورود و خروج به این بافت ندارد.[۱۲]
کاهش اعتبارات عمران شهری و کمک های دولت به شهرداری ها بعد از سال ۱۳۶۴؛ براساس مصوبۀ مؤرخ ۱۹/۱۱/۱۳۶۴ شورای عالی معماری و شهرسازی ایران در مورد ضوابط منطقه بندی و تعیین تراکم های ساختمانی و کاربری اراضی در طرح های توسعۀ شهری، دوران سوداگری در مدیریت و توسعۀ شهری آغاز شد و فروش هر نوع تراکم و تغییر کاربری منوط به پرداخت عوارض به شهرداری بوده و به اصطلاح مشکلات قانونی را کمیسیون مادۀ ۵ برطرف خواهد کرد.[۱۳] مکمل آن نیز مصوبۀ مؤرخ ۱۴/۵/۱۳۶۵ در مورد قانون اصلاح و حذف موادی از قانون ثبت اسناد و املاک است که کلیه تصرفات و تقسیم اراضی و احداث بنای غیر مجاز طی یک دهۀ گذشته، مجاز و قانونی شناخته شد.