نظریاتی وجود دارند که می‌توان جایگاه این نظریات را، بیشتر نظام‌های حقوقی غرب دانست، هر چند که ممکن است درفقه اسلامی نیز به آن اشاراتی شده باشد، مقصود از این نظریات، توجیه حاکمیت عمومی و حاکمیت اراده عمومی بر اراده فردی اشخاص است. بر طبق این نظریات، حاکمیت یا بصورت انحصاری در اختیار شخص خاصی است و هم اوست که می‌تواند در خصوص حقوق اشخاص تعیین تکلیف نماید. با این که، صرف نظر از انحصاری بودن حاکمیت یا نبودن آن، اجتماع و جامعه در مقابل فرد اصالت دارد و در موارد تعارض بین حقوق اجتماع و فرد، این حقوق اجتماعی است که باید رعایت شود. در این گفتار، مبانی مؤید حاکمیت مطلق و مبانی مؤید اصالت اجتماع را به ترتیب بررسی می‌کنیم.
مبحث دوم : نظریه های در خصوص مبانی تقدم حقوق عمومی بر حقوق مالکانه

بند اول: مبانی مؤید حاکمیت مطلق برطبق نظر گروهی از اندیشمندان که عمدتاً نیز متعلق به مغرب زمین می‌باشند، باید شخص یا اشخاصی باشند که بر مردم حاکمیت مطلق و کامل داشته باشند تا از این راه، حقوق مردم حفظ گردد.یکی از این نظریات، نظریه حاکمیت ماورایی– الهی[۱] است که ذیلاً بدان می‌پردازیم: ابتداء از خود نظریه و سپس از نقش آن در حقوق ایران سخن می‌گوییم:

نظریه حاکمیت ماورایی الهی: ابتدا مستندات این نظریه و سپس مفهوم آن را بررسی می‌کنیم:

مستندات این نظریه: متعاقب رها شدن پادشاهان اروپا از قید و بند کلیسا از یک سو و امپراطور از سویی دیگر، نظریه حاکمیت مطلق به وسیله حقوقدانان فرانسه قوام گرفت. سیاست پادشاهان فرانسه، پیگیری سه هدف به صورت توأمان بود. طرد ادعاهای امپراطوری مقدس روم- ژرمنی و تثبیت استقلال خود در برابر پاپ و سرانجام رفع موانعی که هنوز اربابان فئودال در برابر قدرت مستقیم شاه به وجود می‌آورند. برای تحقق اهداف سه گانه بالا، می‌بایستی شرایط لازم اقتدار برای سلطان، از رهگذر توجیه و تبین فلسفی و حقوقی فراهم می‌آمد و آن اقتدار برتر در داخل قلمرو سلطنت و اقتدار برابر، در مقابل قدرت‌های خارجی بود. لویی پانزدهم، پادشاه فرانسه، درسال ۱۷۷۰ م در بیانیه‌ای چنین اعلام می‌کرد: «اقتداری که پادشاهان دارند، به نمایندگی از سوی مشیت باری تعالی است. سرچشمه قدرت، خداست نه مردم. پس پادشاهان، تنها در برابر خداوند مسئول قدرتی هستند که به آنها اعطا کرده است». لویی چهاردهم نیز پیش از او، ضمن عبارتی که به اسناد داده شده، می‌گفت: «دولت یعنی من نظریه حاکمیت مطلق، از لحاظ حقوقی، در قرن نوزدهم شکوفا شد و نتایج مهمی به بار آورد. در این عصر، با الهام از اندیشه‌های واتل وزیر تأثیر فلاسفه و حقوقدانان آلمانی نظیر هگل ، ون ساوینی ، ون ایهرینگ ، دکترین حاکمیت مطلق، در مسیر اثبات خصلت مطلق گرایانه و نامحدود حاکمیت دولت – کشور به پیش رفت؛ لیکن با این تفاوت که دیگر حاکمیت، به شهریار و سلطان منحصر و مخصوص نبود. مفهوم فراگیر و گسترده دولت – کشور، جانشین مفهوم رییس مملکت گردید.
مفهوم این نظریه :این نظریه به دنبال ریشه‌یابی حاکمیت در ماوراء طبیعت و منسوب ساختن آن به حاکمیت الهی یا حرکت روح جهانی است. بر این پایه، حاکمیت نه از آن مردم است و نه از آن شخص یا گروه اجتماعی که بردیگران سلطه یافته است. قدرت، ریشه ماورایی دارد و کم و بیش، نوعی جبرطبیعی در آن دیده می‌شود که محدود کننده نیز هست .  در نظریه‌های الهی حکومت، چون سرانجام باید به تنظیم رابطه دولت و مردم منتهی شود. نمی‌توان حاکمیت را در آسمان رها کرد. باید این نیروی الهی به زمین رسد و در جهان خاکی به کار افتد. پس ناچار مقامی لازم است که به عنوان خلیفه یا امین، چنین سلطه‌ای را با خود

داشته باشد. این مقام هر که باشد، در فرمانروایی اصیل نیست و منبع قدرت را در خود ندارد. امانتداری است که در عین حکمرانی، فرمانبر است و نمی‌تواند از هدف و مصلحتی که منشاء قدرت تعیین کننده است، منحرف شود و اقتدارش تا زمانی مشروع است که در همان مسیر گام بردارد و از امانت سوء استفاده نکند.
روی سخن در این جا با روش اول در واگذاری قدرت و حاکمیت الهی است. معهذا همان‌گونه که قبلاً اشاره شد، این موضوع در حال حاضر تعدیل شده و در صورت وجود چنین گرایشی، حاکمیت الهی به جای انتقال به شخص، به دولت واگذار می‌شود. در وضع قوانین، این نظریه می‌تواند درنوع قانونی که تصویب می‌شود تأثیر بگذارد و چنانچه قرار باشد که قانونی، تکلیف حقوق مالکانه را روشن سازد، قانونگذار تحت تأثیر این تفکر، ممکن است قوانینی وضع کند که طبق این قوانین، قدرت دولت و سایر دستگاه‌های اعمال کننده قدرت، بر اراده‌های اشخاص و اموال آنها توفق و برتری داشته باشد.

جزییات بیشتر  :

پایان نامه حقوق گرایش خصوصی: بررسی نقش و تأثیر کاربری املاک به عنوان عامل تحدید مالکیت در حقوق ایران

 
نقش این نظریه در حقوق ایران: برای بررسی این موضوع که آیا این نظریه در وضع برخی مقررات تأثیرگذار بوده یا خیر بهتر است بررسی مورد نظر را ابتداء در مقررات عمومی و سپس در مقررات خاص ناظر بر اجرای طرح‌های عمومی توسط شهرداری، به عمل آوریم:
۱-۳-  نقش این نظریه در مقررات عمومی:  در اصل دوم ق.ا گفته شده که «جمهوری اسلامی، نظامی است بر -پایه ایمان به خدای یکتا و اختصاص حاکمیت و تشریع به او و لزوم تسلیم در برابر امر او…». همچنین در اصل پنجاه و ششم آمده که: «حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او، انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است.»[۲] و هیچ کس نمی‌تواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد و ملت این حق خداداد را از طرقی که در اصول بعد می‌آید اعمال می‌کند. همان‌گونه که از اصول فوق برمی‌آید، حاکمیت در کشور ما یک حاکمیت ماورایی و الهی است و این حاکمیت الهی به دست مردم سپرده شده است. معهذا، اصول دیگری در قانون اساسی ما وجود دارد که به نوعی بیانگر این موضوع است که اعمال این حاکمیت الهی، بر عهده فقیه جامع الشرایطی می‌باشد. مثلاً در اصل پنجاه و هفتم گفته شده که: «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون، اعمال می‌گردند، این قوا مستقل از یکدیگرند.» به هر صورت، با توجه به این که، این نظریه در قانون اساسی ما وجود دارد، بالطبع این نظریه مورد قبول قانونگذاری نیز می‌باشد، لذا موجب خواهد شد، قوانینی وضع گردد که در آنها، این حاکمیت الهی و حکومت ولی جامع الشرایط منظور گردد، به نحوی که چنین شخصی یا نهادهایی که از سوی ولی، به آنها تفویض اختیار شده، بتوانند در ارتباط با حقوق مالکانه اشخاص، به طریق مقتضی تصمیم‌گیری نمایند. در قانون مدنی، مواردی ملاحظه می‌شود که حاکم شرع، که به نظر می‌رسد همانا ولی فقیه در نظام حقوقی ما باشد، می‌تواند در خصوص اموال متعلق به دیگران تصمیم گیری نماید، این اختیار نه از باب ولایت بر ممتنع؛ بلکه برگرفته از این اندیشه است که حاکمیت، متعلق به خدا بوده و توسط ولی جامع الشرایط اعمال می‌گردد، مثلاً در مادۀ ۲۸ ق.م آمده که: «اموال مجهول المالک با اذن حاکم یا ماذون از قبل او؛ به مصارف فقراء می‌رسد». یا آن که، طبق مادۀ ۵۶ ق.م، در صورتی که وقف بر مصالح عامه باشد در این صورت قبول حاکم شرط است.

۲-۳- نقش این نظریه در مقررات خاص: در برخی از مقررات مربوط به اجرای طرح‌های عمومی، ملاحظه می‌شود که تعیین تکلیف در خصوص مواردی، به شخص ویژه‌ای سپرده شده است. به تعبیر بهتر این که قانونگذار، به برخی اشخاص، اختیاراتی اعطا نموده است که این اشخاص می‌توانند با بهره گرفتن از اختیارات  خود، نقش فصل‌الخطاب و تصمیم گیرنده نهایی را بازی کنند. قانونگذار ما در وضع چنین احکامی، تحت تأثیر این فکر بوده است که باید به نوعی، در وجود برخی اشخاص، حاکمیتی وجود داشته باشد تا در مواقع لازم، از این اختیارات به نفع عموم و برتری دادن حقوق  عمومی بر حقوق مالکانه استفاده شود.

به عنوان نمونه می‌توانیم به مادۀ ۹(لایحه قانونی نحوه خرید تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی دولت مصوب ۱۳۵۸) اشاره کنیم. در این ماده تصرف در حقوق مالکانه قبل از پرداخت تاوان آن مجاز شمرده شده است. ولی استفاده از این امتیاز، مشروط به این شده که وزیر دستگاه اجرایی، با این موضوع موافقت کند. در واقع، مقام پیش‌بینی شده در این مادۀ در چنین مواردی، با در نظر گرفتن شرایط و اوضاع و احوال، ممکن است با اجرای طرح و تصرف در حقوق مالکانه قبل از این که غرامتی پرداخت شود موافقت کند. به نظر می‌رسد، قانونگذار در اعطای چنین اختیاری، از این فکر و نظر پیروی کرده است که حاکمیت و وجود آن در شخص خاصی، از لوازم زندگی اجتماعی است و چنین شخصی می‌تواند در موارد لازم، از این حاکمیت به نفع عموم استفاده کند. شایان ذکر است، در مواردی نیز که در این قوانین، دادگاه، صالح به دخالت شناخته شده یا این که مقام دیگری چون دادستان، مجاز به دخالت دانسته شده، این موارد نیز می‌تواند از مثال‌های پیروی قانونگذار از این نظر باشد.

بند دوم: مبانی مؤید اصالت اجتماع :نظریاتی عمدتاً در مغرب زمین ابراز شده که اصالت و اولویت را به جامعه و گروه می‌دهد و فرد در این میان، به تنهایی نقش چندانی بازی نمی‌کند. یکی از مهمترین این نظریات، نظریه حقوق اجتماعی است که ذیلاً مورد بررسی قرار می‌دهیم. این بررسی، حول محور این نظریه  و نقش آن در حقوق ایران است.

الف) نظریه حقوق اجتماعی، در این ارتباط، ابتدا مستندات این نظریه و سپس مفهوم آن را بررسی می‌کنیم:

مستندات این نظریه:فکر اصیل بودن اجتماع از دیرباز در نوشته‌های حکیمان دیده می‌شود. شاگردان سقراط به ویژه افلاطون در کتاب جمهور خود، از حقوق و نیازمندیهای خاص اجتماع سخن گفته‌اند. به نظر افلاطون، اجتماع دارای نیازمندی‌های خاص است و عدالت اقتضاء می‌کند که همه، وظایف خود را به منظور محقق ساختن این هدف عمومی، انجام دهند. اگوست کنت، اعلامیه جهانی حقوق بشر را مردود می‌داند، به این دلیل که شخصیت انسان را برتر از جامعه قرار داده است. او منشاء قواعد حاکم بر زندگی اجتماعی را ضرورت‌های این زندگی می‌داند و در راه اثبات اصالت و برتری منافع جمعی گام بر می‌دارد. در آلمان، ایهرینگ، حقوقدان برجسته پایان قرن ۱۹ می‌نویسد «قانون، نفع فرد را به عنوان هدف اصیل جستجو نمی‌کند، قانون فقط وسیله‌ای است برای تأمین منافع اجتماعی». او با بنتام  مخالفت می‌کند که چرا «نفع فردی» را، هدف قواعد حقوق قرار داده است.
مفهوم این نظریه:به نظر پیروان این مکتب، هدف قواعد حقوق، تأمین سعادت اجتماع و ایجاد نظم در زندگی مشترک افراد است. پس اگر حقوق، فقط به زندگی و تأمین آزادی فرد توجه داشته باشد و نیازمندی‌های زندگی مشترک او را با دیگران فراموش کند، چگونه می‌توان ادعا کرد که به هدف نهایی خود رسیده است؟
برخلاف آنچه طرفداران حقوق فردی ادعا می‌کنند، از دیدگاه اجتماعی، فرد هیچ حق  مطلقی در برابر منافع عموم ندارد. زندگی با دیگران، یک سلسله تکالیف گوناگون برای او به وجود آورده است و آزادی او، چه در زمینه‌های سیاسی و اقتصادی و چه در قراردادها، تا جایی محترم است که منافع عمومی آن را ایجاب کند. در واقع، براساس تئوری فوق، حق مجرد از پیش تعیین شده‌ای برای مالکان وجود ندارد، بلکه حقوق مالکان، محدود به چیزی است که از مجموع قوانین و مقررات استنباط می‌شود. آنجا که حق مالک با مصلحت عمومی تعارض پیدا می‌کند، مصلحت عمومی مقدم بر مالکیت است و شایسته نیست که مالکیت، مانند سنگی مانع راه تحقق مصالح عمومی شود.  لذا هر چند مالک بر فضای بالای زمین و قرار آن مالکیت دارد، ولی این موضوع بدان معنا نیست که وی بتواند مانع از انجام اعمالی شود که مصلحت عمومی در آنست؛ مثل عبور خطوط تلگراف و تلفن. گاهی اوقات، مصلحت عمومی آن قدر در تعارض با حق مالکیت قرار می‌گیرد که باعث الغای حق مالکیت می‌شود و قانون در این موارد، تحت شرایطی می‌تواند، مالکیت خصوصی را به نفع عموم سلب کند.بنابراین، اگر قانونگذار به ملاحظه مصالحی، حاکمیت و برتری حقوق عمومی را بر حقوق خصوصی ترجیح داد، این اقدام به معنای سلب یا محدودیت حقوق خصوصی نیست و باید آن را آیینه تمام نمای واقعیات لازم در زندگی اجتماعی دانست و قانونگذار با الهام از این نظریه، ممکن است به وضع مقرراتی دست زند که در تعارض حقوق عمومی و حقوق مالکانه، برتری و اولویت را به حقوق عمومی بدهد.

ب- نقش این نظریه در حقوق ایران: ابتدا از اثرگذاری این نظریه در مقررات عمومی و سپس از نقش تئوری در مقررات خاص، سخن می‌گوییم:

نقش این نظریه در مقررات عمومی: در پاره‌ای قوانین، به ملاحظه مصالح و منافع اجتماعی، حقوق مالکانه اشخاص نسبت به اموالشان، محدود گردیده است. به تعبیر دیگر این که، قانونگذار با الهام از اندیشه و نظریه اصالت اجتماع، مبادرت به وضع قوانینی نموده است که اگر نظریات اصالت فرد، قانونگذار را تحت الشعاع خود قرارداده بود، این قوانین به حیطه وضع در نمی‌آمد.به عنوان مثال، تبصره ۲ مادۀ ۹۸۷ ق.م می‌گوید: «زن‌های ایرانی که بر اثر ازدواج، تابعیت  خارجی را تحصیل می‌کنند، حق داشتن اموال غیرمنقول را در صورتی که موجب سلطه اقتصاد خارجی گردد، ندارند …» در این مادۀ بنا به مصالح اجتماعی، چنین زنی از داشتن اموال غیر منقول محروم گردیده است. وضع چنین حکمی، بنابراین مصلحت اجتماعی صورت گرفته است که ممکن است تملک اموال غیرمنقول توسط چنین زن‌هایی، باعث سلطه اقتصادی خارجی گردد. همچنین به طور مثال می‌توانیم به مادۀ یک لایحه قانونی ملی کردن جنگل‌ها  اشاره کنیم  در این مادۀ آمده، از تاریخ تصویب این تصویب نامه قانونی، عرصه و اعیانی کلیه جنگل‌ها و مراتع و بیشه‌های طبیعی و اراضی جنگلی کشور، جز اموال عمومی محسوب و متعلق به دولت  است ولو این که قبل از این تاریخ، افراد آن را متصرف شده و سند مالکیت گرفته باشند. در این مادۀ نیز، بنا بر اندیشه حمایت از منافع عمومی و اولویت حقوق عمومی بر حقوق خصوصی از اشخاص مالک این گونه اراضی، سلب مالکیت شده است.  نظر به اینکه  در خصوص تأثیر نظریه اصالت منافع اجتماعی، به لزوم اخذ پروانه ساختمانی توسط مالکین جهت احداث بنا که در مادۀ ۱۰۰ ق.ش بدان تصریح شده، اشاره کنیم. این محدودیت یا به تعبیری وضع چنین حکمی که متضمن محدودیت می‌باشد، با توجه به تئوری مورد بحث، صورت گرفته است.
۲- نقش این نظریه در مقررات خاص: شاید بتوان گفت که اساساً، وضع قوانین، در خصوص نحوه تملک حقوق مالکانه از سوی دستگاه‌های اجرایی و پیش‌بینی راه‌حل‌هایی در این قوانین، که منجر به انتقال این حقوق به دستگاه اجرایی شود با این تفکر و تصور صورت گرفته باشد که منافع و مصالح اجتماعی، مقدم بر حمایت بی حد و حصر از حقوق مالکانه است. توضیح این که، اگر قرار باشد صرفاً از حقوق مالکانه حمایت شود، در این صورت اگر چنین شخصی، با انتقال حقوق خود موافقت نکند، بنا بر اصل آزادی قراردادها، دستگاه اجرایی، امکان اجرای طرح را نخواهد داشت. اما اگر مصالح و منافع اجتماعی موردنظر قرار گیرد در این صورت، قوانینی وضع خواهد شد که بموجب آن در مواردی که مصالح اجتماعی اقتضاء کند صاحب حقوق مالکانه ملزم و مجبور به انتقال حقوق خود به دستگاه اجرایی مربوطه یا به تعبیری به عموم خواهد شد.

مبحث سوم: مصادیق تقدم حقوق عمومی بر حقوق مالکانه درحقوق ایران

بموجب مبانی مورد قبول، سیستم حقوقی ما، منابع حقوقی(قانون اساسی، قوانین، آیین‌نامه‌ها، رویه قضایی، عرف و دکترین) را ایجاد میکند. غیر از منابع عمومی فوق‌الذکر، از جمله منابع خاص موجود در تحدید یا سلب حقوق مالکانه در برابر طرح‌های عمومی عبارتند از:
۱- مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری: قانونگذار در سال ۱۳۵۱ هـ.ش، قانونی تحت عنوان قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تصویب نموده است و در این قانون جهت هماهنگ کردن برنامه‌های شهرسازی و به منظور ایجاد محیط زیست بهتر برای مردم و نیز در جهت اعتلای هنر معماری ایران و رعایت سبک‌های مختلف سنتی و ملی و ارائه ضوابط و جنبه‌های اصیل آن با در نظر گرفتن روش‌های نوین علمی و فنی و در نتیجه یافتن شیوه‌های اصولی و مناسب ساختمانی در مناطق مختلف کشور، با توجه به شرایط اقلیمی و طرز زندگی، شورایی تحت عنوان «شورای عالی شهرسازی و معماری ایران» تأسیس نموده است .مستند اصلی تشکیل شورا و نحوه ترکیب و حدود و اختیارات و وظایف آن قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۲۳/۱۲/۱۳۵۱ می‌باشد. از وظایف این شورا تصویب طرح‌های جامع شهری، بررسی پیشنهادهای لازم در مورد سیاست کلی شهرسازی برای طرح در هیأت وزیران، اظهارنظر نسبت به پیشنهادها و لوایح شهرسازی و مقررات مربوط به طرح‌های جامع شهری که شامل منطقه‌بندی، نحوه استفاده از زمین، تعیین مناطق صنعتی بازرگانی، اداری، مسکونی، تأسیسات عمومی، فضای سبز و سایر نیازمندی‌های عمومی شهر است، می باشد. البته هرچند که در قانون مذکور اختیاراتی مبنی بر وضع و تصویب معیارها و ضوابط و آیین‌نامه‌های شهرسازی جهت این شورا در نظر گرفته شده است، با این حال باید دانست که این شورا حق قانونگذاری و به تعبیر دیگر اختیار ایجاد حق و تکلیف برای اشخاص را ندارد. با وجود این به نظر می‌رسد این شورا می‌تواند حقوق مالکانه اشخاص را تحدید کند اما سلب این حقوق امکان پذیر نیست. طرح‌های شهری در واقع، گونه‌ای از تحدید مالکیت هستند. به موجب مادۀ ۳۰ ق.م، هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه انتفاع و استفاده را دارد و از آن جمله می‌تواند در آن احداث بنا نموده یا آن را تفکیک و تقسیم نموده و یا قطعات تفکیکی را تجمیع نماید. همچنین طبق مادۀ ۳۸ ق.م، مالکیت زمین مستلزم مالکیت فضای محاذی آن است تا هر کجا که بالا رود.  طرح جامع شهری که از سوی این شورا تصویب می‌شود، در مورد استفاده از سطح و فضای قابل اشغال، میزان تراکم و کاربری، تفکیک و تجمیع، فضاهای عمومی و غیره ضوابطی را مشخص می‌کند که حقوق مالکانه اشخاص را در استفاده از ملک خود محدود می کند. درهر صورت، این مصوبات معتبر و برای اشخاص و شهرداری‌ها لازم‌الاجراست.هر چند شورای عالی شهرسازی و معماری، با توجه به اختیارات اعطایی، می‌تواند واضع مقرراتی باشد که حقوق مالکانه را تا حدی محدود سازد، لیکن این شورا نمی‌تواند مصوباتی وضع کند که حقوق مالکانه اشخاص را ساقط نماید. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی این واقعیت قانونی را اعلام داشته و به صراحت گفته است که این شورا نمی‌تواند مصوباتی وضع کند که به موجب آنها، برای اشخاص تکالیفی ایجاد شود یا حقوق مالکانه آنها ساقط گردد.

کمیسیون مادۀ پنج بعد از شورای عالی شهرسازی و معماری، این کمیسیون نقش مهم و سازنده‌ای در ایجاد قواعد و مقررات شهرسازی و نتیجتاً تأثیرگذاری بر حقوق مالکانه مالکین املاک واقع در شهر دارد. مستند قانونی تشکیل این کمیسیون، مادۀ ۵ ق.ت.ش.ع.ش.م.ا است. در این قانون علاوه بر این که شورای عالی شهرسازی و معماری، به عنوان بالاترین نهاد تصمیم گیرنده در مورد مسائل شهرسازی، پیش‌بینی شده است، این کمیسیون نیز به عنوان مرجعی پایین‌تر از شورای عالی، جهت تهیه طرح‌های جزئی‌تر که به طرح‌های تفصیلی معروف گشته‌اند تعیین شده است. در شهر تهران تا سال ۱۳۶۵ هـ.ش، تهیه طرح‌های تفصیلی، کماکان براساس قانون نوسازی از وظایف و اختیارات شهرداری بود. در این سال، تبصره‌ای به مادۀ ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب۱۳۷۰ الحاق گردید که به موجب آن، اختیار تهیه طرح تفصیلی از شهرداری سلب و به کمیسیونی با شخصیت حقوقی مستقلی سپرده شد که در حال حاضر به کمیسیون مادۀ پنج معروف است ولی در واقع این کمیسیون، کمیسیون تبصره مادۀ پنج این قانون است. به موجب تبصره یاد شده، بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در شهر تهران به عهده کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزراء مسکن و شهرسازی، کشور، نیرو (در حد معاونت مربوطه)، سرپرست سازمان حفاظت محیط زیست و شهردار تهران یا نماینده تام‌الاختیار او و رئیس شورای شهر تهران می‌باشد.محل دبیرخانه کمیسیون در شهرداری و دبیر آن شهردار تهران و یا نماینده تام‌الاختیار او خواهد بود و جلسات آن با حضور اکثریت اعضاء رسمیت یافته و تصمیمات کمیسیون حداقل با ۴ رأی موافق، معتبر است. در سایر شهرهابه موجب مادۀ ۵ قانون مذکور بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان یا فرمانداری کل به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار یا فرماندار کل و به عضویت رئیس انجمن شهرستان و شهردار و نمایندگان وزارت فرهنگ و هنر و مسکن و شهرسازی و نماینده مهندس مشاور تهیه کننده طرح انجام می‌شود. آن قسمت از نقشه‌های تفصیلی که به تصویب انجمن شهر برسد، برای شهرداری لازم‌الاجرا خواهد بود. با توجه به مادۀ فوق‌الذکر، ملاحظه می‌شود که مستند قانونی تشکیل چنین کمیسیونی برای تصمیم‌گیری در خصوص طرح‌های تفصیلی سایر شهرهای کشور، متن مادۀ ۵ قانون مورد اشاره می‌باشد و با تصویب این قانون در سال ۱۳۵۱ هـ.ش، مرجع تصمیم‌گیری در خصوص طرح تفصیلی شهرهای کشور، از این سال به بعد کمیسیون یاد شده بوده است. همچنین همان‌طور که ملاحظه شد، ترکیب اعضای کمیسیون مادۀ پنج با ترکیب اعضای کمیسیون تبصره مادۀ پنج (در شهر تهران) متفاوت است و این تفاوت ناشی از تفاوت عناصر ضروری در شهر تهران به عنوان پایتخت، با دیگر شهرهای کشور است. همان‌طور که در لابلای صحبت‌های پیشین گفته شد، وظیفه و اختیار کمیسیون مادۀ پنج، بررسی و تصویب طرح تفصیلی است. مصوبات این کمیسیون بر حقوق مالکانه بی تأثیر نیست. تعیین میزان تراکم، سطح اشغال و تعیین کاربری می‌تواند حقوق مالکانه اشخاص بر املاک یک شهر را تحت تأثیر قرار دهد و محدودیت‌هایی جهت مالکین ایجاد کند، ولی آنچه مسلم است مصوبات این مرجع نباید به شکلی باشد که حقوق مالکانه اشخاص را سلب یا بر خلاف قوانین مملکتی، وظایفی برای آنان ایجاد نماید.کمیسیون مادۀ پنج، برای تصویب طرح تفصیلی، باید در چهارچوب طرح جامع شهر اقدام نموده و علاوه بر آن از حدود قوانین مربوطه خارج نگردد. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی بر این موضوع تأکید نموده و مصوبات مربوطه را به دلیل مخالفت با قوانین و خروج این مرجع از حدود اختیارات قانونی باطل نموده است. همچنین لازم به ذکر است از آن جایی که تصویب و یا تغییر کاربری اراضی شهر در صلاحیت این کمیسیون است، لذا قبل از بررسی مراتب در این مرجع و تصویب موارد پیشنهادی نمی‌توان کاربری محلی را تعیین شده یا تغییر داده شده محسوب کرد. متأسفانه در برخی موارد، شهرداری‌ها، رأساً و خودسرانه اقدام به تغییر کاربری املاک نموده و سپس برای تنفیذ اقدامات، مراتب را به کمیسیون مورد بحث ارسال می‌دارند. از طرفی اقدام به تغییر کاربری از سوی این کمیسیون، باید با رعایت ضوابط و جهات فنی صورت گیرد و نباید به صرف تقاضای شهرداری یا اشخاص دیگر، این اقدام صورت پذیرد.کمیسیون مادۀ پنج یا کمیسیون موضوع تبصره مادۀ پنج، در مقاطعی با دلایل و توجیهاتی، اقدام به واگذاری اختیارات یا بعضی از اختیارات خود به مراجع دیگر نموده است. با بررسی آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، آرایی را ملاحظه می‌کنیم که واگذاری اختیارات از سوی این کمیسیون، عملی غیرقانونی تلقی شده و باطل اعلام گردیده است.
شورای اسلامی شهر ، یکی دیگر از مراجعی است که با عنایت به قوانین مصوب فعلی می‌تواند با بهره گرفتن از اختیارات قانونی خود، حقوق مالکانه مالکین املاک واقع در شهر را تحت تأثر تصمیمات خود قرار دهد. شورای اسلامی شهر و شهرداری دو نهاد وابسته و پیوسته به یکدیگرند که اعتبار و اقتدار هر یک در واقع اعتبار و اقتدار دیگری است. در ایران، شهردار، توسط شورای شهر برای یک دوره چهارساله انتخاب می‌شود. با این حال باید دانست که شورای شهر، شورای شهرداری نیست و شهر مانند یک شرکت سهامی نیست که شورا، مجمع عمومی این شرکت و شهردار مدیرعامل آن تلقی شود. در قوانین مربوطه، وظایف و اختیاراتی برای شورای اسلامی شهر در نظر گرفته شده است که بعضی از این اختیارات راجع به شهرداری و بعضی از آن مربوط به نهادهای دیگر مدیریت شهری است و لذا نمی‌توان شهرداری را زیر مجموعه شورای اسلامی شهر دانست، هرچند که این موضوع قابل انکار نیست که در قانون، برای شورای اسلامی شهر، نظارت‌های مختلفی بر امور شهرداری در نظر گرفته شده است. شورای اسلامی شهر، دارای وظایف و اختیاراتی است که در مادۀ ۷۱ ق.ت.ش آمده است. علاوه بر آن در قوانین و مقررات دیگر نیز، وظایف و اختیاراتی برای این شورا در نظر گرفته شده است. گاه ملاحظه می‌کنیم که قانونگذار، اختیاراتی در تصویب طرح‌های عمومی برای شورای اسلامی شهر قائل شده است و با این وصف، شورای اسلامی شهر می‌تواند به صورتی ولو غیرمستقیم، یک منبع وضع قاعده و تأثیرگذار در حقوق مالکانه اشخاص باشد. در بند ۳۴ مادۀ ۷۱ همان قانون در بیان یکی از وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر، بررسی و تأیید طرح‌های هادی و جامع شهرسازی و تفصیلی و حریم و محدوده قانونی شهرها پس از ارائه آن توسط شهرداری می‌باشد. شورای اسلامی شهر باید پس از بررسی و ارائه نظریات خود در این ارتباط، این طرح‌ها را جهت تصویب نهایی به مراجع ذیربط قانونی، ارسال دارد . علاوه بر آن در بند ۱۱ همین مادۀ «همکاری با شهرداری جهت تصویب طرح حدود شهر با رعایت طرح‌های هادی و جامع شهرسازی پس از تهیه آن توسط شهرداری با تأیید وزارت کشور و وزارت مسکن و شهرسازی» به عنوان یکی از وظایف شورای شهر دانسته شده است. در مادۀ ۱۵ ق.ن.ع.ش نیز، آمده است: «شهرداری‌های مشمول مادۀ ۲ این قانون مکلفند با راهنمایی وزارت کشور، برنامه عملیات نوسازی و عمران و اصلاحات شهر را برای مدت پنج سال، براساس نقشه جامع شهر و در صورتی که فاقد نقشه جامع باشند براساس احتیاجات ضروری شهر و با رعایت اولویت آنها در حدود منابع مالی مقرر در این قانون و سایر امکانات مالی شهرداری، تنظیم کرده و پس از تصویب انجمن شهر و تأیید وزارت کشور، طرح‌های مربوطه را براساس آن اجراء کنند. همانگونه که ملاحظه می‌شود به شرح مواد فوق‌الذکر، شورای اسلامی شهر می‌تواند در تصویب طرح‌های عمرانی، دارای نقش و اثر باشد و تبعاً به این طریق، شورای اسلامی شهر می‌تواند در وضع حقوق مالکانه اشخاص تأثیراتی بگذارد و تغییراتی ایجاد کند. از این رو می‌گوییم شورای اسلامی شهر نیز یکی از منابع قانونی ایجاد نظم حاکم بر حقوق مالکانه در برابر طرح‌های عمومی است و از این حیث ضروری است تا در بررسی این نظم، به آراء و نظریات و مصوبات این شورا نیز توجه گردد. شورای اسلامی شهر علاوه بر اینکه در مرحله تصویب طرح می‌تواند مؤثر در نظم حاکم بر حقوق مالکانه باشد، در مرحله اجرای طرح نیز دارای وظایف و اختیاراتی است که استفاده از این اختیارات و اعمال آنها، بر این حقوق مؤثر خواهد بود و ما نیز مصوبات این شورا را که در راستای اعمال این اختیارات وضع می‌شود، جزئی از نظم حاکم بر حقوق مالکانه در برابر طرح‌های عمومی شهرداری ارزیابی می‌کنیم. به طور مثال، طبق تبصره ۱ مادۀ ۳ ل.ق.ن.خ، چنانچه شهرداری بخواهد با دارندگان حقوق مالکانه واقع در طرح، در خصوص قیمت حقوق آنها توافق کند و این مبلغ از یک میلیون ریال بیشتر باشد، در چنین حالتی باید قیمت مورد توافق شهرداری و دارنده حق و نیز انجام معامله، به تصویب شورای شهر نیز برسد. از طرفی طبق بند ۳ مادۀ ۷۱ ق.ت.ش، نظارت بر حسن اجرای طرح‌های مصوب در امور شهرداری با شورای شهر است. در بند ۲۳ همین مادۀ نیز، نظارت بر اجرای طرح‌های مربوط به ایجاد و توسعه معابر، خیابان‌ها، میادین و فضاهای سبز و تأسیسات عمومی شهر بر طبق مقررات موضوعه با شورای اسلامی شهر است. بنابراین و به شرح موارد فوق‌الذکر، ملاحظه می‌شود که شورای شهر در مرحله اجرای طرح‌های عمومی نیز می‌تواند اقدام به تصویب مصوباتی نماید که مؤثر در حقوق مالکانه باشد و با این وصف، این قبیل موضوعات، منبعی از منابع نظم حاکم بر حقوق مالکانه در برابر طرح‌های عمومی خواهد بود. ناگفته نماند که طبق اصل یکصد و پنجم ق.ا تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد. چنانچه شورای شهر، اقدام به وضع مصوباتی نماید که خارج از حدود اختیارات این شورا و دخالت در امر قانونگذاری باشد، این مصوبات می‌تواند توسط مراجع ذیصلاح از جمله هیأت‌های حل اختلاف موضوع مادۀ ۷۹ ق.ت.ش و یا دیوان عدالت اداری ابطال گردد. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مواردی، تصمیمات شوراهای شهر را به دلیل مخالفت با قوانین کشوری و خروج از حدود اختیارات، باطل اعلام کرده است.